高院典型案例：土地征收补偿审理的关键点事关被征收人切身利益

起诉期限

依法履行安置补偿职责是征收人的法定义务，该义务为持续负担的作为义务，不因行政机关怠于履行而消灭，更不能将行政机关怠于履行的法律责任归咎于被征收人，不能因此而认定超过起诉期限。

补偿主体

县级以上地方人民政府作为补偿安置义务主体，委托乡镇政府实施具体安置补偿工作，但不能据此认定乡镇政府取得了独立实施补偿安置的行政主体资格，亦不能因此免除县级以上地方人民政府法定的安置补偿义务。在受委托主体与被征收人达不成补偿协议的情况下，县级以上地方人民政府应当依法及时作出补偿安置决定并履行补偿安置职责。

裁判方式

司法审查中，在对行政机关在其专业领域和自由裁量范围内的判断予以尊重认可行政机关对行政事务的优先判断及处理权力的同时，也要具体案件具体分析，对于能够确定具体金额的金钱给付类案件，应当作出具有具体给付内容的实体判决，而非在行政机关已经怠于履行的情况下，依然以行政机关优先处理权为由，以履行判决替代给付判决。

土地安置补偿费

土地安置补偿费是国家建设需要征用农民集体所有的土地时，为妥善安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活而由用地单位支付的款项，其实质是对失地农民的生产、生活的补助。

农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式的，承包方依法享有土地承包经营权，该承包地被依法征收的，承办方有权请求予以安置或依法获得土地安置补偿费。

利息损失

县级以上地方人民政府作为具有补偿义务的主体，在对涉案土地实施征收后，理应及时履行补偿义务，支付补偿金，其无故拖延支付补偿金，造成补偿金孳息无法及时归于被征收人正常使用，应视为因拖延行为扩大的直接损失，故逾期支付补偿金所产生的利息属于直接损失的范围。

新疆维吾尔自治区高级人民法院

行政判决书

（2021）新行终84号

上诉人（原审原告）：宋某。

被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市米东区人民政府

被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市米东区某镇人民政府

原审第三人：乌鲁木齐市米东区河湖管理中心（水利管理站）

原审第三人：乌鲁木齐市米东区某镇某村村民委员会

原审第三人：乌鲁木齐市米东区房屋征收与补偿管理办公室

上诉人宋某因其诉乌鲁木齐市米东区人民政府（以下简称米东区政府）、乌鲁木齐市米东区某镇人民政府（以下简称某镇政府）及原审第三人乌鲁木齐市米东区河湖管理中心（水利管理站）（以下简称米东区水管站）、乌鲁木齐市米东区某镇某村村民委员会（以下简称某村村委会）、乌鲁木齐市米东区房屋征收与补偿管理办公室（乌鲁木齐市米东区土地征收管理办公室）（以下简称米东区征收办）土地征收补偿一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2020）新01行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

原审法院查明，宋某系乌鲁木齐市米东区某镇某村农民。2003年3月10日，宋某与原审第三人某村村委会签订《承包合同》，载明：“一、某村500亩土地经村委会研究决定对外承包。土地面积344.4亩。二、承包期限自2003年3月10日至2028年12月31日……”

2003年12月8日，米东区林业局颁发的米林证字（2003）第032号林权证载明：“土地所有权权利人：集体；林地使用权权利人：宋某；森林或林木所有权权利人：宋某；坐落：米泉市某镇某村；面积：363亩；林地使用期：30年；终止日期：2027.12；四至：见附图”。

2017年7月13日，某镇人民政府出具《关于解决西延干渠引水渠系配套工程征地问题的答复》载明：“某村村民宋某：西延干渠引水渠系配套工程项目于2015年9月开工，10月修到宋某所承包的耕地段，由于该项目为自治区重点工程，工期较紧，经镇政府与宋某协商，对于所征用的地会按照有关法律及条文规定进行合理补偿……现镇政府承诺会根据新国土资发〔2009〕131号文件、乌政办〔2011〕272号文件、新计价房（2011）500号文件及米东区征收管理办公室对以上文件的解释等相关规定，在15个工作日内给出解决西延干渠引水渠系配套工程征地问题补偿协议及相关说明，并以合法的方式将补偿协议及现场认定书交给宋某，希望宋某能在5个工作日内给予签字认定。政府一定会按照所承诺的内容给予补偿。”

宋某称某镇政府未与其达成补偿协议，上述《答复》并未实际履行，故分别向米东区政府及某镇政府邮寄履行安置职责申请书，米东区政府及某镇政府均未答复，遂诉至法院，请求人民法院判令被告履行补偿安置职责。

另查明，庭审中米东区政府称其未发布征收补偿方案，整个征收项目系米东区征收办负责。米东区征收办称，本案没有发布过任何征收公告和安置补偿方案，米东区征收办未发布过任何征收相关文件、对涉案项目没有进行过征收。

某镇政府认可米东区政府的上述陈述，其在庭审中自认，某镇政府未与某村村委会签订过安置补偿协议，也未作出具体征收补偿方案。某镇政府在庭审中陈述对于宋某的安置补偿方案如下：“15.6万元／亩中，3.6万元／亩是土地补偿费归村集体，9万元／亩是安置补偿费只给家庭联产承包责任田村民，宋某被征收土地属于经营承包地故没有这9万／亩的补偿，3万元／亩系对青苗及地上附着物按照实际种植情况补偿，超过3万／亩的部分需要专业技术评估。”

“该安置补偿方案系依据新国土资发〔2009〕131号文件、乌政办〔2011〕272号文件、新国土资发〔2011〕19号文件、新计价房（2011）500号文件执行。”宋某不同意上述安置补偿方案，故双方至今未签订安置补偿协议。

某镇政府提供某镇国土资源所于2020年9月22日出具的《证明》载明：“经我镇国土所至米东区国土分局现场调图，此块图斑权属单位为某乡直属，权属性质为国有土地，地类名称为其他林地、其他草地、坑塘水面。”米东区政府认可该证明内容，其陈述“涉案土地性质自一九八几年后属于国有土地，行政区划应属某乡，但因历史遗留问题，涉案土地一直由某镇某村作为集体土地管理”。

原审法院认为，一、关于本案适格被告的问题。根据米东财函（2015）-124《关于拨付某镇西延干渠引水渠配套工程项目征地资金的通知》及2017年7月13日某镇人民政府出具《关于解决西延干渠引水渠系配套工程征地问题的答复》内容可以认定，涉案工程征地系由某镇政府承诺依据法律规定给予宋某安置补偿，且征地补偿款已足额付至某镇政府处，某镇政府也向涉案工程占用其他村土地的村民进行了安置补偿。现有证据无法证实米东区政府对涉案工程作出过征收决定或安置补偿方案，故该院综合全案证据，认定某镇政府为本案适格被告。

二、关于被告是否构成不履行法定职责的问题。本案中，某镇政府于2015年10月米东区西延干渠工程动工占用宋某林地及鱼塘至今，未按照其向宋某作出的《关于解决西延干渠引水渠系配套工程征地问题的答复》内容对宋某进行安置补偿，亦未向宋某作出安置补偿决定，故某镇政府构成不履行安置补偿职责。

三、关于被告应否支付宋某征地补偿款327XXXX元及利息49XXXX元的问题。本案中，某镇政府构成不履行法定职责，其依法应当对宋某履行安置补偿职责，向宋某支付安置补偿款。但关于支付安置补偿款具体金额的问题，双方提供的证据不足以查清宋某被占用土地具体面积以及安置补偿款的具体标准。

该院认为，在司法实践中，从便捷当事人维护自身实体权益的角度出发，人民法院在审理相关案件中可以在详细查明事实的基础上对当事人的实际损失进行判决，但在针对一些明显缺乏相关证据等复杂情形时，为进一步明确行政机关的责任担当，利用好有限的司法资源，发挥行政机关的专业优势与协调优势，为后续做好当事人实体权益救济留有空间，亦可判决责令行政机关采取补救措施或者承担安置补偿责任，而非必须明确支付数额。当事人如对行政机关后续作出的安置补偿决定不服，仍可进一步寻求司法救济。

具体到本案，宋某提供证据可以证实涉案工程占用其土地的事实，已尽到初步举证责任。但双方当事人均未对涉案工程占用宋某的林地、鱼塘具体面积提供有效证据，亦未提供合法有效的安置补偿方案。

故人民法院难以根据现有的证据对某镇政府应当支付宋某具体安置补偿款金额作出直接判断。考虑到宋某的实际损失确实存在，为维护其合法权益，应责令某镇政府对宋某的实际被占用林地、鱼塘进行查实，并按照法律规定对宋某作出安置补偿决定。该院认定，对于某镇政府履行安置义务是否到位，宋某仍有权寻求司法救济。

遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：责令乌鲁木齐市米东区某镇人民政府于本判决发生法律效力之日起60日内针对西延干渠引水渠系配套工程因占用宋某林地、鱼塘作出安置补偿决定。

宋某上诉称，一、原审判决认定某镇政府为本案适格主体，没有法律依据，属于主体认定错误。1．根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，集体土地的征收应由县级以上人民政府组织实施，某镇政府并不具备相应法定职责；2．米东区政府提供的证据可证实，案涉征地费用拨付系由米东区财政局及米东区征收办等部门经办，米东区政府也认可其未作出集体土地征收决定。上述事实可证明，米东区政府在案涉水利项目建设过程中，未依法履行集体土地征收补偿职责，原审以某镇政府曾对其他村民进行安置补偿为由，判决其作出征收补偿决定，没有法律依据。

二、本案主要争议问题系被上诉人占用宋某土地亩数征地补偿费金额。被上诉人认可米东区财政局、米东区征收办、米东区建设局等部门已将1500余万元的征地补偿款划拨给某镇政府。由此可知，被上诉人对于征地范围内实际征收土地亩数及应支付的征地补偿费数额均应予以查明。原审法院未依据实际占地测算认定土地亩数，也未委托测绘机构现场测量，即判决某镇政府限期作出安置补偿决定不当。故请求撤销原审判决，依法改判。

米东区政府辩称，一、宋某提起本案诉讼超过法定起诉期限。2017年7月13日，某镇人民政府出具《关于解决西延干渠引水渠系配套工程征地问题的答复》，承诺向宋某出具拆迁安置补偿协议，至原审法院立案时已经超过1年。

二、补偿职责应由实施拆除行为的行政机关履行，米东区政府不是本案适格被告，不应承担安置补偿责任。故请求维持原判，驳回上诉。

某镇政府辩称，宋某提起本案诉讼已超过法定起诉期限。案涉土地上的附着物已经清除，宋某要求行政机关履行补偿职责，显然不符合法律规定。宋某改变土地用途的行为已被行政处罚，其要求米东区政府补偿其他费用的诉讼请求没有依据。故请求驳回宋某的其诉讼请求。

米东区水管站、某村村委会述称意见与某镇政府答辩意见一致。

米东区征收办述称，宋某认为米东区征收办将1500余万元征收补偿款划拨给某镇政府的主张与事实不符，本案与米东区征收办没有关联，请求人民法院依法裁判。

本院经审理查明的事实与原审法院认定事实一致，本院予以确认。

本院认为，宋某因米东区政府、某镇政府征收其涉案土地但未依法予以补偿，故提起本案诉讼，要求米东区政府、某镇政府履行补偿安置职责。

本案主要争议焦点为：一、宋某提起本案诉讼是否符合起诉条件；二、补偿义务主体如何确定；三、判决类型如何适用；四、具体补偿数额如何确定。

一、关于起诉条件问题。根据双方诉辩主张，本案在起诉条件方面的主要争议问题系原告提起补偿请求是否符合法律规定及是否超过起诉期限。在征收集体土地征收过程中，被征收人及利害关系人未依法获得征收利益时可以选择两条路径进行救济。

一是行政补偿程序，即主张征收人按照法律规定及补偿方案依法对其进行补偿的方式得到应当获取的补偿利益；二是行政赔偿程序，即要求确认征收行为违法进而提起赔偿之诉弥补所受损失。两种救济途径如何选择是原告行使诉讼权利的体现。

依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据且属于人民法院受案范围。

人民法院审查诉讼请求是否符合起诉条件时，主要对诉讼请求是否明确及是否属于行政诉讼受案范围予以审查。宋某提起本案诉讼，主张由米东区政府、某镇政府履行安置补偿职责，具有明确的诉讼请求，也属于行政诉讼受案范围。某镇政府认为地上附着物已经清除，宋某无权主张征收人履行补偿职责的答辩理由于法无据，本院不予支持。

关于起诉期限问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十七条规定，征收土地应当按照被征收土地的原用途给予补偿。依法履行安置补偿职责是征收人的法定义务，该义务为持续负担的作为义务，不因行政机关怠于履行而消灭。某镇政府向宋某出具的《关于解决西延干渠引水渠系配套工程征地问题的答复》、米东区政府向宋某出具的《政府信息公开告知书》、宋某向米东区政府提交的信息公开申请表、律师函及履行安置补偿职责的申请均可以证实，宋某一直就补偿事宜向其认为的被征收人米东区政府、某镇政府主张权益，米东区政府、某镇政府怠于履行补偿义务的责任不能归咎于宋某。鉴于在被征收人明确的情况下，无任何行政机关履行法定补偿义务，米东区政府认为本案已过起诉期限无法律依据，本院不予采信。

二、关于补偿义务主体的问题。米东区政府因西延干渠引水渠系配套工程项目需占用某镇部分土地，对涉案林地实施了征收。

根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。在集体土地征收过程中，县级以上地方人民政府是法定的公告和组织实施主体。集体土地经有权机关批准征收后，市、县人民政府及其土地管理部门具体负责集体实施征收与补偿工作，应当积极主动履行补偿安置义务。

本案中，米东区人民政府，作为本案涉案土地的补偿安置义务主体，委托某镇政府实施具体安置补偿工作，但不能因此认定某镇政府据此取得了独立实施补偿安置的行政主体资格，亦不能因此免除米东区政府法定的安置补偿义务。

某镇政府在本案中，作为受托主体，可以与被征收人协商或达成征收补偿协议，在与被征收人达不成补偿协议的情况下，米东区政府应当依法及时作出补偿安置决定并履行补偿安置职责，故米东区政府系本案法定补偿义务主体，原审认定某镇政府为补偿安置义务主体无法律依据，本院予以纠正。

三、关于判决类型的适用问题。依据《中华人民共和国行政诉讼》第七章第二节的规定，对行政行为合法性审查后的判决类型主要有驳回原告诉讼请求判决、撤销判决、重作判决、履行判决、给付判决、确认违法判决、变更判决等七种形式。

本案主要争议的问题在于适用履行判决还是给付判决，二者如何取舍从本质看是司法权与行政权如何行使的问题。行政诉讼的实质是司法权对行政权的监督和制约，司法权虽属于被动性的权力，但在法治政府建设的价值需求下，能动司法的理念逐渐深入民心，行政诉讼的作用不单单需要人民法院居中公正裁判，也要求其裁判结果体现及时性、实质性解决行政争议，从而达到依法保护公民、法人和其他组织合法权益的立法目的。司法审查中，在对行政机关在其专业领域和自由裁量范围内的判断予以尊重，认可行政机关对行政事务的优先判断及处理权力的同时，司法监督权也不宜一味地消极被动，对行政相对人权利救济造成障碍。

行政机关优先判断及处理权与司法机关监督及救济权的选择，应当从更有利于当事人权益保障的角度出发。如案件涉及大量技术性、政策性的问题，需要行政机关的知识、技能和经验来解决，对于专业性问题应当尊重行政机关首次判断权，行政处理有利于工作效率的提高，专业知识可更好地解决相对人之间的行政纠纷。如不涉专业性问题，且行政机关明显怠于行使权力或履行义务引发诉讼，则应充分结合案件实际情况，判断争议案件是否具备司法裁决的条件，行政权力运行的机制及可能产生的后果，从而准确选择裁判类型，避免司法权干预行政权的前提下，也要具体案件具体分析，对于能够确定具体金额的金钱给付类案件，应当依照行政诉讼法及相关法律、法规规定，作出具有具体给付内容的实体判决，而非在行政机关已经怠于履行的情况下，依然以行政机关优先处理权为由，以履行判决替代给付判决。

具体到本案，各方当事人对于永久性占地补偿36000元／亩、安置补偿费9万元／亩、青苗及地上附着物补偿费3万元／亩、鱼池3万元／亩的补偿标准无异议，仅就被征收人应当享有的补偿项目及面积存有争议。

补偿项目属于法律适用问题，故在确定被征地面积后，进行简单的数学计算即可确定补偿数额，对涉案诉求的准确判断，并不需要利用行政机关专业知识与经验的优越性，即案件现有证据满足直接进行裁判的条件。

宋某在本案诉讼前，多次要求米东区政府履行补偿义务，米东区政府均未予以答复，本案在审理过程中，原审法院及本院多次组织调解，双方均未达成一致意见，在调解过程中，米东区政府已经充分表达其对涉案事务的处理结果，可以预判行政机关的最终决定，与相对人诉求差距较大，要求其进一步进行行政处理不利于司法审查或当事人权益保障，易造成当事人陷入循环诉讼，浪费行政资源和司法资源，增加当事人诉累。

因此，基于宋某诉讼请求为要求支付补偿款的金钱给付类请求，且本案满足直接进行司法判断的条件，应当适用给付类判决对补偿数额直接进行裁判，更有利于保障当事人的合法权益。原审法院适用履行判决要求行政机关限期作出补偿决定的判决虽不为错，但从保障当事人权益的角度考虑略有不妥，本院予以纠正。

四、关于具体补偿数额的确认问题。关于被征收土地面积。按照《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第二款规定，在集体土地征收过程中，被征收土地的所有权人、使用权人应当在土地征收公告期内，向土地行政主管部门办理征地补偿登记。

征收部门在征收过程中，应当对被征收土地的位置、权属、地类、面积及地上附着物进行登记。本案中，米东区征收办与某镇政府签订了《征地补偿协议》，对征用土地面积及地类均作出了明确的约定，因此可以确定米东区政府及某镇政府，在征地过程中对被征收土地情况进行了详细的登记。某镇政府向宋某出具的答复中载明，涉案项目确实占用宋某承包经营的土地。

法庭多次要求米东区政府、某镇政府提交关于宋某涉案土地的登记面积及具体补偿情况，均答复无法提供。因米东区政府应当承担涉案土地征收情况的举证责任，现米东区政府、某镇政府均不提供，本院对宋某提供的会议记录中关于被征收土地面积的记载，予以确认，即涉案被征收土地面积为3X.74亩。

关于被征收补偿标准及项目的问题。各方当事人对于永久性占地补偿36000元／亩、安置补偿费9万元／亩、青苗及地上附着物补偿费3万元／亩、鱼池3万元／亩的补偿标准均无异议，仅宋某应当享有的补偿项目争议较大。

某镇政府提供某镇国土资源所于2020年9月22日出具的证明，主张涉案地块土地权属性质为国有土地。因涉案土地2017年已被征收，且征收过程中形成所有的证据均可证明涉案土地为集体土地。涉案地块现在的土地性质，无法证明涉案土地被征收时系国有土地，故本院对某镇政府该抗辩理由不予采信。

关于土地补偿费的支付问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第八条、第十条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

农民集体所有的土地依法属于村集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。

征用土地的安置补偿费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由村集体组织安置的，安置补助费支付给农村经济组织。因永久性占地补偿归农村集体经济组织所有，宋某要求米东区政府将土地补偿费支付给其个人无法律依据，本院不予支持。

关于土地安置补偿费的问题。土地安置补偿费是国家建设需要征用农民集体所有的土地时，为妥善安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活而由用地单位支付的款项，其实质是对失地农民的生产、生活的补助。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式的，承包方依法享有土地承包经营权，该承包地被依法征收的，承办方有权请求予以安置或依法获得土地安置补偿费。

本案中，宋某认可涉案土地系其以家庭承包方式以外的其他方式承包的集体所有的机动地，故不符合土地征收中需要安置或支付安置补偿费的条件，其要求米东区政府向其支付土地安置补偿费，无法律依据，本院不予支持。

关于地上附着物及青苗补偿费问题。青苗补偿费是被征用的土地，有正在生长的农作物或经济作物，针对因征地被毁坏的作物，给予的补偿款。宋某在承包经营土地的过程中，在涉案土地上种植有树木，作为地上附着物及青苗的所有者，依法应当取得相应补偿费，因此米东区政府应当按照每亩3万元的补偿标准，向宋某支付地青苗补偿费，共计92XXXX元（30000元／亩＊3X.74亩）。宋某另主张涉案土地上有树木48420棵，要求按照每棵18元给予补偿。青苗补偿费按照土地用途不同，包含补偿对象为土地上长有的农作物或林木，本案中青苗补偿费补偿的对象就是涉案的林木。综合宋某主张的每棵18元的价值，现有的青苗补偿费的标准，足以弥补其林木损失。宋某要求对地上树木重复补偿没有法律依据，本院不予支持。

关于利息损失的问题。行政诉讼是行政相对人的权利救济途径，与此同时，人民法院通过行政审判监督行政机关依法行政。依法履行法定义务与消极拖延履行法定义务，产生的社会效果截然相反，应当给予不同的评价，并承担不同的法律后果。

本案中，米东区政府作为具有补偿义务的主体，在对涉案土地实施征收后，理应及时履行补偿义务，支付补偿金，其无故拖延支付补偿金，造成补偿金孳息无法及时归于被征收人正常使用，应视为因拖延行为扩大的直接损失，故逾期支付补偿金所产生的利息属于直接损失的范围，米东区政府应予支付。按照涉土地被征收时，即2017年10月调整的中国人民银行一至五年（含五年）贷款基准利率4.75％计算，米东区政府应当支付逾期支付补偿金利息共计43804.5元。

综上，原审判决适用法律不当，本院予以纠正。米东区政府应依法履行安置补偿职责，向宋某支付地上附着物及青苗补偿费92XXXX元，利息损失43804.5元，共计96XXXX.5元。依照《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十六条、第四十七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：

一、撤销新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2020）新01行初33号行政判决；

二、责令被上诉人米东区人民政府于本判决生效之日起十五日内向上诉人宋某支付地上附着物、青苗补偿费及利息损失96XXXX.5元；

三、驳回上诉人宋某的其他诉讼请求。

一审案件受理费50元（上诉人宋某已预交），二审案件受理费50元（上诉人宋某已预交），均由被上诉人米东区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长 马 荣

审判员 倪 敏

审判员 张 玉

二〇二一年十一月二十九日

法官助理马小燕

书记员米阿力木阿卜拉

该案例中法院审查的重点以及法院审查并裁判的情况可供其他被征收人进行参考。征收中，很多被征收人面对土地征收补偿纠纷中所出现的起诉期限、补偿主体、裁判方式、土地安置补偿费、利息损失几个方面问题均存在争议部分，今天让我们一起来了解高院对此的意见。

裁判要旨

1.起诉期限

依法履行安置补偿职责是征收人的法定义务，该义务为持续负担的作为义务，不因行政机关怠于履行而消灭，更不能将行政机关怠于履行的法律责任归咎于被征收人，不能因此而认定超过起诉期限。

2.补偿主体

县级以上地方人民政府作为补偿安置义务主体，委托乡镇政府实施具体安置补偿工作，但不能据此认定乡镇政府取得了独立实施补偿安置的行政主体资格，亦不能因此免除县级以上地方人民政府法定的安置补偿义务。在受委托主体与被征收人达不成补偿协议的情况下，县级以上地方人民政府应当依法及时作出补偿安置决定并履行补偿安置职责。

3.裁判方式

司法审查中，在对行政机关在其专业领域和自由裁量范围内的判断予以尊重认可行政机关对行政事务的优先判断及处理权力的同时，也要具体案件具体分析，对于能够确定具体金额的金钱给付类案件，应当作出具有具体给付内容的实体判决，而非在行政机关已经怠于履行的情况下，依然以行政机关优先处理权为由，以履行判决替代给付判决。

4.土地安置补偿费

土地安置补偿费是国家建设需要征用农民集体所有的土地时，为妥善安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活而由用地单位支付的款项，其实质是对失地农民的生产、生活的补助。

农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式的，承包方依法享有土地承包经营权，该承包地被依法征收的，承办方有权请求予以安置或依法获得土地安置补偿费。

5.利息损失

县级以上地方人民政府作为具有补偿义务的主体，在对涉案土地实施征收后，理应及时履行补偿义务，支付补偿金，其无故拖延支付补偿金，造成补偿金孳息无法及时归于被征收人正常使用，应视为因拖延行为扩大的直接损失，故逾期支付补偿金所产生的利息属于直接损失的范围。

裁判文书

新疆维吾尔自治区高级人民法院

行政判决书

（2021）新行终84号

上诉人（原审原告）：宋某。

被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市米东区人民政府

被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市米东区某镇人民政府

原审第三人：乌鲁木齐市米东区河湖管理中心（水利管理站）

原审第三人：乌鲁木齐市米东区某镇某村村民委员会

原审第三人：乌鲁木齐市米东区房屋征收与补偿管理办公室

上诉人宋某因其诉乌鲁木齐市米东区人民政府（以下简称米东区政府）、乌鲁木齐市米东区某镇人民政府（以下简称某镇政府）及原审第三人乌鲁木齐市米东区河湖管理中心（水利管理站）（以下简称米东区水管站）、乌鲁木齐市米东区某镇某村村民委员会（以下简称某村村委会）、乌鲁木齐市米东区房屋征收与补偿管理办公室（乌鲁木齐市米东区土地征收管理办公室）（以下简称米东区征收办）土地征收补偿一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2020）新01行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

原审法院查明，宋某系乌鲁木齐市米东区某镇某村农民。2003年3月10日，宋某与原审第三人某村村委会签订《承包合同》，载明：“一、某村500亩土地经村委会研究决定对外承包。土地面积344.4亩。二、承包期限自2003年3月10日至2028年12月31日……”

2003年12月8日，米东区林业局颁发的米林证字（2003）第032号林权证载明：“土地所有权权利人：集体；林地使用权权利人：宋某；森林或林木所有权权利人：宋某；坐落：米泉市某镇某村；面积：363亩；林地使用期：30年；终止日期：2027.12；四至：见附图”。

2017年7月13日，某镇人民政府出具《关于解决西延干渠引水渠系配套工程征地问题的答复》载明：“某村村民宋某：西延干渠引水渠系配套工程项目于2015年9月开工，10月修到宋某所承包的耕地段，由于该项目为自治区重点工程，工期较紧，经镇政府与宋某协商，对于所征用的地会按照有关法律及条文规定进行合理补偿……现镇政府承诺会根据新国土资发〔2009〕131号文件、乌政办〔2011〕272号文件、新计价房（2011）500号文件及米东区征收管理办公室对以上文件的解释等相关规定，在15个工作日内给出解决西延干渠引水渠系配套工程征地问题补偿协议及相关说明，并以合法的方式将补偿协议及现场认定书交给宋某，希望宋某能在5个工作日内给予签字认定。政府一定会按照所承诺的内容给予补偿。”

宋某称某镇政府未与其达成补偿协议，上述《答复》并未实际履行，故分别向米东区政府及某镇政府邮寄履行安置职责申请书，米东区政府及某镇政府均未答复，遂诉至法院，请求人民法院判令被告履行补偿安置职责。

另查明，庭审中米东区政府称其未发布征收补偿方案，整个征收项目系米东区征收办负责。米东区征收办称，本案没有发布过任何征收公告和安置补偿方案，米东区征收办未发布过任何征收相关文件、对涉案项目没有进行过征收。

某镇政府认可米东区政府的上述陈述，其在庭审中自认，某镇政府未与某村村委会签订过安置补偿协议，也未作出具体征收补偿方案。某镇政府在庭审中陈述对于宋某的安置补偿方案如下：“15.6万元／亩中，3.6万元／亩是土地补偿费归村集体，9万元／亩是安置补偿费只给家庭联产承包责任田村民，宋某被征收土地属于经营承包地故没有这9万／亩的补偿，3万元／亩系对青苗及地上附着物按照实际种植情况补偿，超过3万／亩的部分需要专业技术评估。”

“该安置补偿方案系依据新国土资发〔2009〕131号文件、乌政办〔2011〕272号文件、新国土资发〔2011〕19号文件、新计价房（2011）500号文件执行。”宋某不同意上述安置补偿方案，故双方至今未签订安置补偿协议。

某镇政府提供某镇国土资源所于2020年9月22日出具的《证明》载明：“经我镇国土所至米东区国土分局现场调图，此块图斑权属单位为某乡直属，权属性质为国有土地，地类名称为其他林地、其他草地、坑塘水面。”米东区政府认可该证明内容，其陈述“涉案土地性质自一九八几年后属于国有土地，行政区划应属某乡，但因历史遗留问题，涉案土地一直由某镇某村作为集体土地管理”。

原审法院认为，一、关于本案适格被告的问题。根据米东财函（2015）-124《关于拨付某镇西延干渠引水渠配套工程项目征地资金的通知》及2017年7月13日某镇人民政府出具《关于解决西延干渠引水渠系配套工程征地问题的答复》内容可以认定，涉案工程征地系由某镇政府承诺依据法律规定给予宋某安置补偿，且征地补偿款已足额付至某镇政府处，某镇政府也向涉案工程占用其他村土地的村民进行了安置补偿。现有证据无法证实米东区政府对涉案工程作出过征收决定或安置补偿方案，故该院综合全案证据，认定某镇政府为本案适格被告。

二、关于被告是否构成不履行法定职责的问题。本案中，某镇政府于2015年10月米东区西延干渠工程动工占用宋某林地及鱼塘至今，未按照其向宋某作出的《关于解决西延干渠引水渠系配套工程征地问题的答复》内容对宋某进行安置补偿，亦未向宋某作出安置补偿决定，故某镇政府构成不履行安置补偿职责。

三、关于被告应否支付宋某征地补偿款327XXXX元及利息49XXXX元的问题。本案中，某镇政府构成不履行法定职责，其依法应当对宋某履行安置补偿职责，向宋某支付安置补偿款。但关于支付安置补偿款具体金额的问题，双方提供的证据不足以查清宋某被占用土地具体面积以及安置补偿款的具体标准。

该院认为，在司法实践中，从便捷当事人维护自身实体权益的角度出发，人民法院在审理相关案件中可以在详细查明事实的基础上对当事人的实际损失进行判决，但在针对一些明显缺乏相关证据等复杂情形时，为进一步明确行政机关的责任担当，利用好有限的司法资源，发挥行政机关的专业优势与协调优势，为后续做好当事人实体权益救济留有空间，亦可判决责令行政机关采取补救措施或者承担安置补偿责任，而非必须明确支付数额。当事人如对行政机关后续作出的安置补偿决定不服，仍可进一步寻求司法救济。

具体到本案，宋某提供证据可以证实涉案工程占用其土地的事实，已尽到初步举证责任。但双方当事人均未对涉案工程占用宋某的林地、鱼塘具体面积提供有效证据，亦未提供合法有效的安置补偿方案。

故人民法院难以根据现有的证据对某镇政府应当支付宋某具体安置补偿款金额作出直接判断。考虑到宋某的实际损失确实存在，为维护其合法权益，应责令某镇政府对宋某的实际被占用林地、鱼塘进行查实，并按照法律规定对宋某作出安置补偿决定。该院认定，对于某镇政府履行安置义务是否到位，宋某仍有权寻求司法救济。

遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：责令乌鲁木齐市米东区某镇人民政府于本判决发生法律效力之日起60日内针对西延干渠引水渠系配套工程因占用宋某林地、鱼塘作出安置补偿决定。

宋某上诉称，一、原审判决认定某镇政府为本案适格主体，没有法律依据，属于主体认定错误。1．根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，集体土地的征收应由县级以上人民政府组织实施，某镇政府并不具备相应法定职责；2．米东区政府提供的证据可证实，案涉征地费用拨付系由米东区财政局及米东区征收办等部门经办，米东区政府也认可其未作出集体土地征收决定。上述事实可证明，米东区政府在案涉水利项目建设过程中，未依法履行集体土地征收补偿职责，原审以某镇政府曾对其他村民进行安置补偿为由，判决其作出征收补偿决定，没有法律依据。

二、本案主要争议问题系被上诉人占用宋某土地亩数征地补偿费金额。被上诉人认可米东区财政局、米东区征收办、米东区建设局等部门已将1500余万元的征地补偿款划拨给某镇政府。由此可知，被上诉人对于征地范围内实际征收土地亩数及应支付的征地补偿费数额均应予以查明。原审法院未依据实际占地测算认定土地亩数，也未委托测绘机构现场测量，即判决某镇政府限期作出安置补偿决定不当。故请求撤销原审判决，依法改判。

米东区政府辩称，一、宋某提起本案诉讼超过法定起诉期限。2017年7月13日，某镇人民政府出具《关于解决西延干渠引水渠系配套工程征地问题的答复》，承诺向宋某出具拆迁安置补偿协议，至原审法院立案时已经超过1年。

二、补偿职责应由实施拆除行为的行政机关履行，米东区政府不是本案适格被告，不应承担安置补偿责任。故请求维持原判，驳回上诉。

某镇政府辩称，宋某提起本案诉讼已超过法定起诉期限。案涉土地上的附着物已经清除，宋某要求行政机关履行补偿职责，显然不符合法律规定。宋某改变土地用途的行为已被行政处罚，其要求米东区政府补偿其他费用的诉讼请求没有依据。故请求驳回宋某的其诉讼请求。

米东区水管站、某村村委会述称意见与某镇政府答辩意见一致。

米东区征收办述称，宋某认为米东区征收办将1500余万元征收补偿款划拨给某镇政府的主张与事实不符，本案与米东区征收办没有关联，请求人民法院依法裁判。

本院经审理查明的事实与原审法院认定事实一致，本院予以确认。

本院认为，宋某因米东区政府、某镇政府征收其涉案土地但未依法予以补偿，故提起本案诉讼，要求米东区政府、某镇政府履行补偿安置职责。

本案主要争议焦点为：一、宋某提起本案诉讼是否符合起诉条件；二、补偿义务主体如何确定；三、判决类型如何适用；四、具体补偿数额如何确定。

一、关于起诉条件问题。根据双方诉辩主张，本案在起诉条件方面的主要争议问题系原告提起补偿请求是否符合法律规定及是否超过起诉期限。在征收集体土地征收过程中，被征收人及利害关系人未依法获得征收利益时可以选择两条路径进行救济。

一是行政补偿程序，即主张征收人按照法律规定及补偿方案依法对其进行补偿的方式得到应当获取的补偿利益；二是行政赔偿程序，即要求确认征收行为违法进而提起赔偿之诉弥补所受损失。两种救济途径如何选择是原告行使诉讼权利的体现。

依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据且属于人民法院受案范围。

人民法院审查诉讼请求是否符合起诉条件时，主要对诉讼请求是否明确及是否属于行政诉讼受案范围予以审查。宋某提起本案诉讼，主张由米东区政府、某镇政府履行安置补偿职责，具有明确的诉讼请求，也属于行政诉讼受案范围。某镇政府认为地上附着物已经清除，宋某无权主张征收人履行补偿职责的答辩理由于法无据，本院不予支持。

关于起诉期限问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十七条规定，征收土地应当按照被征收土地的原用途给予补偿。依法履行安置补偿职责是征收人的法定义务，该义务为持续负担的作为义务，不因行政机关怠于履行而消灭。某镇政府向宋某出具的《关于解决西延干渠引水渠系配套工程征地问题的答复》、米东区政府向宋某出具的《政府信息公开告知书》、宋某向米东区政府提交的信息公开申请表、律师函及履行安置补偿职责的申请均可以证实，宋某一直就补偿事宜向其认为的被征收人米东区政府、某镇政府主张权益，米东区政府、某镇政府怠于履行补偿义务的责任不能归咎于宋某。鉴于在被征收人明确的情况下，无任何行政机关履行法定补偿义务，米东区政府认为本案已过起诉期限无法律依据，本院不予采信。

二、关于补偿义务主体的问题。米东区政府因西延干渠引水渠系配套工程项目需占用某镇部分土地，对涉案林地实施了征收。

根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。在集体土地征收过程中，县级以上地方人民政府是法定的公告和组织实施主体。集体土地经有权机关批准征收后，市、县人民政府及其土地管理部门具体负责集体实施征收与补偿工作，应当积极主动履行补偿安置义务。

本案中，米东区人民政府，作为本案涉案土地的补偿安置义务主体，委托某镇政府实施具体安置补偿工作，但不能因此认定某镇政府据此取得了独立实施补偿安置的行政主体资格，亦不能因此免除米东区政府法定的安置补偿义务。

某镇政府在本案中，作为受托主体，可以与被征收人协商或达成征收补偿协议，在与被征收人达不成补偿协议的情况下，米东区政府应当依法及时作出补偿安置决定并履行补偿安置职责，故米东区政府系本案法定补偿义务主体，原审认定某镇政府为补偿安置义务主体无法律依据，本院予以纠正。

三、关于判决类型的适用问题。依据《中华人民共和国行政诉讼》第七章第二节的规定，对行政行为合法性审查后的判决类型主要有驳回原告诉讼请求判决、撤销判决、重作判决、履行判决、给付判决、确认违法判决、变更判决等七种形式。

本案主要争议的问题在于适用履行判决还是给付判决，二者如何取舍从本质看是司法权与行政权如何行使的问题。行政诉讼的实质是司法权对行政权的监督和制约，司法权虽属于被动性的权力，但在法治政府建设的价值需求下，能动司法的理念逐渐深入民心，行政诉讼的作用不单单需要人民法院居中公正裁判，也要求其裁判结果体现及时性、实质性解决行政争议，从而达到依法保护公民、法人和其他组织合法权益的立法目的。司法审查中，在对行政机关在其专业领域和自由裁量范围内的判断予以尊重，认可行政机关对行政事务的优先判断及处理权力的同时，司法监督权也不宜一味地消极被动，对行政相对人权利救济造成障碍。

行政机关优先判断及处理权与司法机关监督及救济权的选择，应当从更有利于当事人权益保障的角度出发。如案件涉及大量技术性、政策性的问题，需要行政机关的知识、技能和经验来解决，对于专业性问题应当尊重行政机关首次判断权，行政处理有利于工作效率的提高，专业知识可更好地解决相对人之间的行政纠纷。如不涉专业性问题，且行政机关明显怠于行使权力或履行义务引发诉讼，则应充分结合案件实际情况，判断争议案件是否具备司法裁决的条件，行政权力运行的机制及可能产生的后果，从而准确选择裁判类型，避免司法权干预行政权的前提下，也要具体案件具体分析，对于能够确定具体金额的金钱给付类案件，应当依照行政诉讼法及相关法律、法规规定，作出具有具体给付内容的实体判决，而非在行政机关已经怠于履行的情况下，依然以行政机关优先处理权为由，以履行判决替代给付判决。

具体到本案，各方当事人对于永久性占地补偿36000元／亩、安置补偿费9万元／亩、青苗及地上附着物补偿费3万元／亩、鱼池3万元／亩的补偿标准无异议，仅就被征收人应当享有的补偿项目及面积存有争议。

补偿项目属于法律适用问题，故在确定被征地面积后，进行简单的数学计算即可确定补偿数额，对涉案诉求的准确判断，并不需要利用行政机关专业知识与经验的优越性，即案件现有证据满足直接进行裁判的条件。

宋某在本案诉讼前，多次要求米东区政府履行补偿义务，米东区政府均未予以答复，本案在审理过程中，原审法院及本院多次组织调解，双方均未达成一致意见，在调解过程中，米东区政府已经充分表达其对涉案事务的处理结果，可以预判行政机关的最终决定，与相对人诉求差距较大，要求其进一步进行行政处理不利于司法审查或当事人权益保障，易造成当事人陷入循环诉讼，浪费行政资源和司法资源，增加当事人诉累。

因此，基于宋某诉讼请求为要求支付补偿款的金钱给付类请求，且本案满足直接进行司法判断的条件，应当适用给付类判决对补偿数额直接进行裁判，更有利于保障当事人的合法权益。原审法院适用履行判决要求行政机关限期作出补偿决定的判决虽不为错，但从保障当事人权益的角度考虑略有不妥，本院予以纠正。

四、关于具体补偿数额的确认问题。关于被征收土地面积。按照《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第二款规定，在集体土地征收过程中，被征收土地的所有权人、使用权人应当在土地征收公告期内，向土地行政主管部门办理征地补偿登记。

征收部门在征收过程中，应当对被征收土地的位置、权属、地类、面积及地上附着物进行登记。本案中，米东区征收办与某镇政府签订了《征地补偿协议》，对征用土地面积及地类均作出了明确的约定，因此可以确定米东区政府及某镇政府，在征地过程中对被征收土地情况进行了详细的登记。某镇政府向宋某出具的答复中载明，涉案项目确实占用宋某承包经营的土地。

法庭多次要求米东区政府、某镇政府提交关于宋某涉案土地的登记面积及具体补偿情况，均答复无法提供。因米东区政府应当承担涉案土地征收情况的举证责任，现米东区政府、某镇政府均不提供，本院对宋某提供的会议记录中关于被征收土地面积的记载，予以确认，即涉案被征收土地面积为3X.74亩。

关于被征收补偿标准及项目的问题。各方当事人对于永久性占地补偿36000元／亩、安置补偿费9万元／亩、青苗及地上附着物补偿费3万元／亩、鱼池3万元／亩的补偿标准均无异议，仅宋某应当享有的补偿项目争议较大。

某镇政府提供某镇国土资源所于2020年9月22日出具的证明，主张涉案地块土地权属性质为国有土地。因涉案土地2017年已被征收，且征收过程中形成所有的证据均可证明涉案土地为集体土地。涉案地块现在的土地性质，无法证明涉案土地被征收时系国有土地，故本院对某镇政府该抗辩理由不予采信。

关于土地补偿费的支付问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第八条、第十条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

农民集体所有的土地依法属于村集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。

征用土地的安置补偿费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由村集体组织安置的，安置补助费支付给农村经济组织。因永久性占地补偿归农村集体经济组织所有，宋某要求米东区政府将土地补偿费支付给其个人无法律依据，本院不予支持。

关于土地安置补偿费的问题。土地安置补偿费是国家建设需要征用农民集体所有的土地时，为妥善安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活而由用地单位支付的款项，其实质是对失地农民的生产、生活的补助。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式的，承包方依法享有土地承包经营权，该承包地被依法征收的，承办方有权请求予以安置或依法获得土地安置补偿费。

本案中，宋某认可涉案土地系其以家庭承包方式以外的其他方式承包的集体所有的机动地，故不符合土地征收中需要安置或支付安置补偿费的条件，其要求米东区政府向其支付土地安置补偿费，无法律依据，本院不予支持。

关于地上附着物及青苗补偿费问题。青苗补偿费是被征用的土地，有正在生长的农作物或经济作物，针对因征地被毁坏的作物，给予的补偿款。宋某在承包经营土地的过程中，在涉案土地上种植有树木，作为地上附着物及青苗的所有者，依法应当取得相应补偿费，因此米东区政府应当按照每亩3万元的补偿标准，向宋某支付地青苗补偿费，共计92XXXX元（30000元／亩＊3X.74亩）。宋某另主张涉案土地上有树木48420棵，要求按照每棵18元给予补偿。青苗补偿费按照土地用途不同，包含补偿对象为土地上长有的农作物或林木，本案中青苗补偿费补偿的对象就是涉案的林木。综合宋某主张的每棵18元的价值，现有的青苗补偿费的标准，足以弥补其林木损失。宋某要求对地上树木重复补偿没有法律依据，本院不予支持。

关于利息损失的问题。行政诉讼是行政相对人的权利救济途径，与此同时，人民法院通过行政审判监督行政机关依法行政。依法履行法定义务与消极拖延履行法定义务，产生的社会效果截然相反，应当给予不同的评价，并承担不同的法律后果。

本案中，米东区政府作为具有补偿义务的主体，在对涉案土地实施征收后，理应及时履行补偿义务，支付补偿金，其无故拖延支付补偿金，造成补偿金孳息无法及时归于被征收人正常使用，应视为因拖延行为扩大的直接损失，故逾期支付补偿金所产生的利息属于直接损失的范围，米东区政府应予支付。按照涉土地被征收时，即2017年10月调整的中国人民银行一至五年（含五年）贷款基准利率4.75％计算，米东区政府应当支付逾期支付补偿金利息共计43804.5元。

综上，原审判决适用法律不当，本院予以纠正。米东区政府应依法履行安置补偿职责，向宋某支付地上附着物及青苗补偿费92XXXX元，利息损失43804.5元，共计96XXXX.5元。依照《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十六条、第四十七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：

一、撤销新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2020）新01行初33号行政判决；

二、责令被上诉人米东区人民政府于本判决生效之日起十五日内向上诉人宋某支付地上附着物、青苗补偿费及利息损失96XXXX.5元；

三、驳回上诉人宋某的其他诉讼请求。

一审案件受理费50元（上诉人宋某已预交），二审案件受理费50元（上诉人宋某已预交），均由被上诉人米东区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长 马 荣

审判员 倪 敏

审判员 张 玉

二〇二一年十一月二十九日

法官助理马小燕

书记员米阿力木阿卜拉